近年来，“三农”问题变得越来越尖锐，“三农”问题的核心是农民问题。目前我国农村面临着青壮年人口的大规模转移，实行的养老保障制度不够全，老年农民老无所养的问题越来越严重，我们要解决“三农”问题，就要从农民的最基本的生活保障问题上下功夫，使农民老有所养，彻底解决他们的后顾之忧。

一、建设农村社会养老保险制度应明确政府的主体责任

（一）     推行十余年的农村社会养老保险已陷入困境

现行农村社会养老保险方案在资金筹集上坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。由于大多集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数参保农民得不到任何补贴，因而这种资金筹集方式下的农村社会养老保险仅仅是一种农民个人自愿或强制储蓄型养老方案，而不真正意义上的社会养老保险，这也是为什么多年来我国农村社会养老保险工作未能展开的重要原因。

其次，现行农村养老保险政策是按积累制设计的，那么就遵循大数法则，发挥互助互济性的作用，基金才能实现收支平衡，才能正常运作下去。但是，目前实行的每个区县各自为战，很难达到预期的目的。基金使用缺乏较好的约束机制，基金增值渠道单一，存银行是各级农保基金增值的主要方式，而基金存银行增值利率明显低于结付利率，其结果是保险费征收的越多，基金收支赤字越大。农保基金正常运转困难，已成为制约农保发展的瓶颈。

（二）     国家在农村养老保险体系中应负主体责任

国家责任：一是政策责任，政府的重视与支持是建立该项制度的根本前提。二是财政责任。该项制度是社会经费发展过程中保证每一个农民基本生存的必然举措，政府有义务根据国家财政和社会经济发展水平来推动其实行。三是法律责任，对农村养老保险进行立法，就是要通过法律规范和调整农村养老保险关系，加强这项立法工作非常重要，对农村整个社会保障体系的建立和完善都具有促进作用。

集体责任：经济基础较好的村，积极发展地区特色农业，搞好农业产业化经营，通过发展农村经济，补充农民养老保险基金，乡镇企业作为集体经济的一种重要形式，应该为社区居民提供资金，弥补养老保险金的不足，税前提取计入成本，既将税前优惠转化为农民切身利益，又体现乡镇企业在使用本社区资源后应尽义务。

个人责任：个人应从自己的收入中拿出一定的比例积累个人帐户，以备养老。

推行农村社会养老保险，政府一要加快农村社会养老保险立法进程，建立完善、规范、系统的政策法规，确保农村社会养老保险制度的实施，确保农村社会的稳定。党的十六大报告中提出：“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”，顺应了社会发展的需求，为深入开展农村社会养老保险立法工作创造了有利的条件。二要发挥政府引导作用，采用政府引导和个人力量结合的方式，政府每年从财政收入中拿出5%-10%按比例补贴参保农民，同时出台相应的扶持政策，农村社会养老保险不能完全依靠自愿，应该采取一定的强制性制度，要建立一个社会保障制度和一个目标责任制，加大行政推力，把农村养老保险工作纳入精神文明建设和农村中心工作中来，作为镇、村、组三级干部的实绩考评进行督察考核。三要加大宣传工作的力度，不断提高各级领导和广大农民对农村社会养老保险工作的认识。四要理顺农村养老保险工作的经费来源渠道。农村社会养老保险工作是国家社会保障体系中的重要组成部分，就应当考虑把农村社会养老保险机构的经费列入财政预算，由政府固定拨给，彻底摆脱农村社会养老保险经费游离于财政之外的局面。

（三）     农村养老保险必须立足于当前中国的国情

目前，地区发展极不平衡，城乡差距的不断扩大，这一国情决定了我国农村养老保障制度建设不能搞“一刀切”。由于地区发展极不平衡，人们对社会保险的需求和缴费能力也有不同，因而应针对不同地区的发展水平，制定不同的方案，先东部后中西部，逐步推进。同时近几年来，我国农村群体也发生分化，他们对社会养老保险的需求，缴费能力各有不同，在现阶段应将其按不同的群体进行分类，针对不同群体设计有针对性的农业群体，如乡镇企业职工；二是外出务工经商群体，即我们所说的农民工；三是留居农村经营承包土地的农民，他们是真正意义上的农民。

应按分层分类原则，按不同的群体，不同地区的经济发展水平逐步推进，逐步扩大社会养老保险的覆盖面。首先，针对农村中的非农业群体，即居住在农村，但从事非农业生产活动，如乡镇企业职工，他们已与城镇职工无异，对这一群体，应追求与城镇职工的社会养老保障制度相统一。其次，对于进城务工的农民工，应再行分类处理。对在城镇有稳定职业、住所的农民工，应将其纳入城镇社会养老保障体系；而从中分离出来的另一部分农民工，由于流动性大，无固定职业和住所，且部分人年老时仍会返回农村经营承包土地，对这部分群体应建立个人账户，将企业和职工按适当比例的缴费存入个人账户。由于这一群体的流动性较大，因而需统一的全国性的政策，以确保个人账户可根据个人的工作所在地流动。为防止企业逃避责任，应加大劳动监察，规范用工，加大养老保险费的征缴力度，切切实实保障农民工的社会权益。再次，针对留居农村经营土地的群体，即真正意义上的农民。由于他们缴费能力不足，若在时机成熟前强行推行社会养老保险制度，不但会增加农民负担，而且会因该制度受到农民的抵制而无法有效执行。当前作为过渡措施，应加强对农村老年人口的社会救助。对于不同地域的发展水平有步骤地推进。

二、建设农村社会养老保险制度应采取统帐结合的形式

新型农村养老保险制度的目标应按“低水平、广覆盖、个人缴款，政府（或企业）补助，区域性集体补充”的原则进行设计。所谓低水平，指的是低标准缴费、低标准享受。农民到达法定年龄每月领取的养老金数额，应以当地基本生活需求标准为宜。所谓广覆盖，体现在没有城镇户口的各类人员均可参保。所谓个人缴款，政府（或企业）补助，是指对于真正意义上的农民，除个人缴款外，政府应相应补贴农民个人账户。对于农民工，则由个人缴款和企业补助相结合。区域性集体补充是指对于比较富裕的农村地区，可由集体为农民建立一定的统筹补充养老金。

制订这种模式基于的原因：一是财政实力的不雄厚，农民收入的低水平和土地保障的局限性。二是充分体现公平与效率相结合。既保证公平，政府（或企业）给予补助；又提高效率，坚持以个人帐户为主的储蓄积累模式。三是立足国情，考虑城乡差别和区域经济发展不平衡的现实，遵循由低水平到高水平的发展规律，逐步将二元养老保险方案统一于城乡一体化的全国统一养老保险方案。

1、交纳养老保险金时的灵活掌握

考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的交纳标准实行高中低多档次。以农民的人均年纯收入为基数，缴费比例拟定为10%，并根据其变化加以调整，以保证养老保险费用分担的均衡和养老金的保障能力。保险对象则可以根据其经济承受能力自行选择参保档次。最低缴费年限10年，考虑到农民收入的不稳定性，保险对象可以视经济收入情况预缴和补缴保险费，经济条件好时提前缴纳，遇到天灾人祸时可暂时停缴。

2、政府、集体、个人三者负担原则

农村社会养老保险由政府、集体、个人三者负担。个人可比照城镇职工养老保险个人负担22%的标准，拟定为30% 左右，政府为40%，集体30%。

3、建立农保统筹帐户

建立农村社会养老保险统筹帐户是体现社会保险互助互剂性的需要，是缩小贫富差距维持社会稳定的需要，是确保养老金支付不出险的需要，统筹的比例可定为20%，统筹帐户的基金来源有两个方面：一是社会保险费中提取。按新增保险费3%的比例，提取个人帐户的统筹基金，取消提取管理费的做法。二是政府补助及社会捐助。政府在农村社会养老保险制度中的调剂金应采取多元化方式进行筹集，主要包括：地方政府划拨专项经费，上级财政对经济欠发达地区给予适当补助，筹措一定社会捐助资金，设立专项公益基金。同时，还可考虑将土地使用费、农业税和农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社保基金补助渠道等。

4、养老金的计发

领取养老金的领取年龄为男60周岁，女55周岁，对于特殊丧失劳动能力的人，可参照城镇职工养老保险的做法，通过县级以上卫生医疗部门出具病历诊断，劳动鉴定委员会鉴定可以办理提前领取养老金手续。同时现行的计息标准，计发办法不应再扣除3%管理费，领取标准应随生活水平提高和物价指数而适应调整。

三、建立农村社会养老保险制度应确保基金保值增值

农保基金应实行省级统一管理。现在农民的投保积极性不是很高，提高农村养老保险基金的保值增值能力可以说是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。现在农村养老保险基金以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的风险，而且投资形式单一，只是储蓄的形式，而国家为了拉动内需，不断的下调利率，利率已低于物价的上涨指数，实际上基金得不到增值反而是贬值，最终使养老保险基金“缩水”。因此，农保基金管理模式应是劳动保障部门，农保基金是到期必须兑现的负债基金，是农民的血汗钱、养命钱，不属于预算外资金。基金应由省级统一管理，建立合理的保险基金运行机制，按基金的属性以适当的比例投向不同的创利渠道，以求在整体上获得较高的利润。可用一部分基金投入到本地区确有发展前景，在短期内有望取得最佳经济效益的开发项目，盈利后用于支付近期的农民的养老金。为了达到基金保值增值的目的，可以建立较高层次的基金管理中心，组建一支懂金融、会运营的管理队伍，通过统一规范的管理和运作，达到基金最大程度的增值。

农保基金应建立风险储备金。农保基金收、支的分离，会使支付风险自然存在，风险储备金应与比照现行的调剂金确定。抑制运营风险要严格监管。要建立规范的农保基金监督体系。县级以上人民政府要设立农村社会养老保险基金管理委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督。各级农保经办机构要按时将保险金收支、积存以及运营等情况报告主管部门和上级农保机构。同级财政、税务、审计和劳动等部门应加强对保险金的监督检查，以加强农保基金管理，确保运营安全。要规范操作，正确运营农保基金。各级农保机构要严格遵守农保基金有关使用规定，不得动用基金直接投资或者进行拆借、但保，更不得挪用农保基金。对违反保险金保值增值规定造成损失的，情节严重的要按照管理权限要分别追究主要负责人和直接责任人行政、经济责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时要加强教育，提高各级农保经办机构特别是单位主要负责人的法纪意识，在政策允许范围内，用活用足政策，不断提高基金的使用效益。

四、农村社会养老保险改革的终级目标

   现阶段实行的社会养老保险制度具有明确的身份特征，以是否有城镇户口为划分依据，“以这种眼光看待农村社会问题的观点，显然违背一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是市民政府”。消除城乡差别和社会养老保险制度的不公平待遇是发展趋势，城乡统一的社会保障制度是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果。